盘活养老设施主要路径研究

中咨公司青马研习第三小组

徐成彬 张雪飞 徐姝祺 等

我国实施积极应对人口老龄化国家战略，不断深化养老服务改革，日益重视盘活存量资产。《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）提出了基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、产权交易所交易、发挥国有资本投资、运营公司功能作用、促进盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值、兼并重组等盘活方式。

本研究聚焦养老领域存量资产盘活，以基础设施REITs、PPP、挖掘闲置低效资产价值等盘活方式为例，梳理盘活政策要求和适用范围，总结发展情况、国际经验及典型案例，提出重点关注问题和实施建议。

一、采用公募REITs盘活养老设施

公募REITs也称不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts, REITs），1960年发源于美国，是一种以公开发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行不动产投资、经营和管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的证券。

我国公募REITs是指基础设施领域不动产投资信托基金（简称基础设施REITs），其交易结构如图1所示。

图1 我国公募REITs“契约型”交易结构

截至2025年2月底，中国公募REITs市场已有63只上市、4只扩募，累计募集资金1734亿元。目前养老领域基础设施REITs尚未实现破冰。

（一）养老REITs政策要求

2024年7月,《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014号，简称1014号文）首次将养老设施纳入REITs底层资产范围。

2024年10月，民政部等24部门联合印发《关于进一步促进养老服务消费 提升老年人生活品质的若干措施》（民发〔2024〕52号），其中提及支持养老设施纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发行范围。鼓励各类金融机构按市场化法治化原则支持养老服务体系建设，着力加大普惠养老服务供给。 

2025年2月，国家发展改革委等八部委印发《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，提出要推动服务供给提质扩面、培育发展服务机构、统筹利用存量资产等促进普惠养老服务高质量发展举措。

通过REITs盘活养老设施，鼓励和引导更多社会力量积极参与养老事业和养老产业，提升养老服务供给能力，有利于完善养老、医疗、长期照护等社会保障机制，加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展，有效满足老年人多层次、多样化养老服务需求，增进老年人的福祉。

（二）美国养老REITs经验

美国是全球最早发展REITs的国家，也是REITs发展最为成熟的国家。按照美国房地产投资信托协会（NAREIT）对REITs根据资产类型的分类，由养老地产和医疗健康结合而成的养老医疗型REITs（即Healthcare REITs，简称美国养老REITs）被分为一个单独品类，专注于投资与养老医疗事业相关的地产。美国养老REITs的基本运营方式为：从投资者处筹集资金，投资购买养老院、护理中心等类型的地产，向公众提供医疗和养老服务，收取租户租金以及获取政府医疗补助，并用分红形式返还给投资者。

相较于零售、办公、住宅等类型，美国养老REITs在数量和市值占比相对不高。美国养老REITs在所有上市交易类型中占比约10%，在防御性资产类别中表现突出，需求稳定且具有较强的抗周期性。

美国养老REITs物业类型，养老院和专业护理院是养老REITs持有的主要资产类别，占比超过70%。养老REITs主要经营的地产类型包括：养老院（Senior housing），包括提供医疗服务的互助型养老院和独立养老院；专业护理院（Skilled nursing home），主要为老年患者提供长期护理照料服务，针对的是生活依赖他人照料的老人；医疗办公楼（Medical Office），与医疗密切相关的资产，包括医生诊所，日间手术中心等；其他类型，包括生命科学实验室等。

美国养老REITs投资收益，呈现出较高收益率和较小波动性。美国养老REITs年均收益率超过10.00%，高于零售业、写字楼等种类REITs，也高于市场上所有REITs的平均回报率。养老REITs收益率相对比较稳定，在经济衰退期或金融危机时期有较好的抵御风险的能力。养老REITs的年化收益波动率与其他类型REITs相比较小，一方面相较于其他类别，养老类物业的入住率较为稳定，另一方面，入住租客主要是老年人，诉求是颐养天年，因此租约通常较长（通常为5年以上），较长的租赁合约保障了REITs物业较为稳定的收入。

美国养老REITs运营管理模式，主要包括净出租模式（net rental）和委托经营模式（entrusted operation）。在净出租模式下，REITs公司把养老医疗物业租赁给运营商，每年收取固定租金费用（养老社区的毛租金收益率一般为物业价值的8~12%），而所有直接运营费用、社区维护费用、税费、保险费等均由租赁方承担。在委托经营模式下，REITs公司将旗下物业托管给运营商，运营商每年收取相当于经营收入5~6%的管理费，但不承担经营亏损的风险，也不获取剩余收益；所有的经营收入都归REITs公司所有（美国养老社区每单元的经营收入约为3000~4000美元，是租金收入的3~4倍），所有的经营成本也由REITs公司负担。相应的，REITs公司获取租金及经营剩余收益，承担大部分经营风险。美国大型的养老REITs基本采用净租赁和委托运营模式并行的模式。其中净出租模式下，REITs公司的风险最低、收益最稳定，是目前REITs公司采用的主要模式。 

美国养老REITs收入来源，主要包括私人负担与政府负担。目前美国的前三大养老REITs：HCN、VENTAS、HCP均以私人资金为主要收入来源。这三家REITs旗下所有的主要物业均为普通养老院、医疗基础设施，由于医保和政府补贴并不覆盖美国老年人这部分养老需求，这类REITs的收入主要来源于老年人的自主性养老花费，受政策影响较小。OHI是市场上的第四大养老REITs，其主要物业是护理院，主营业务是长期护理和看护服务，大部分收入来自政府的医保资金或补贴，政府的财政计划和医疗法案对其收入有较大影响。

美国养老REITs的核心是风险收益的分匹。开发商、投资商与运营商的角色分离实现了开发利润、租金收益、资产升值收益与经营管理收益的分离。其中，开发商通过快速销售模式获取开发利润，利润率不高但资金回笼速度快；REITs投资人通过长期持有资产获取稳定的租金收益，利润率高但资金回笼期长，风险低但投资回报率也略低；而基金投资人通过资产的买卖获取资产升值收益，承担财务风险的同时获得较高投资回报率；与之相对，运营商借助轻资产模式放大经营现金回报，承担经营风险的同时也能获得较高投资回报率。

（三）我国养老设施发行REITs的难点

养老设施REITs为养老产业的重资产模式提供了转型契机，将养老设施未来收益转化为具有流动性的金融资产，有利于优化资源配置、提升养老产业运营效率，具有重大民生意义。重资产养老模式如何通过REITs这把“资本钥匙”，促进银发经济高质量和可持续发展，需要进一步的探讨。

第一，运营收益方面，大多数养老设施项目的自身盈利能力较弱，养老REITs的市场定价和投资者接受度有待论证。基础设施REITs的核心在于稳定的现金流，养老产业利润不高，抗经济周期能力强，稳定的入住率和租金收入为发行REITs提供了可能。然而不同于美国养老产业发展，我国养老事业尚处于起步阶段，养老设施存在服务和需求层次不匹配的“结构性失衡”，养老基础设施领域存在资源分配不均、服务能力不足及支付能力受限等问题。根据《养老机构管理办法》，养老机构依照其登记类型、经营性质、运营方式、设施设备条件、管理水平、服务质量、照料护理等级等因素合理确定服务项目的收费标准。因此我国养老项目的运营收入主要以使用者付费收入以及政府补贴收入为主，且部分项目使用者支付意愿不足，补贴机制尚未明确。

基础设施REITs常态化发行政策取消了项目预计经营现金流分派率的硬性要求，但如果养老设施REITs的收益率过低，难以满足投资人回报需求。例如，保险主业与养老社区项目的收益难以直接挂钩，单独基础设施REITs项目收益率可能难以匹配市场期望。

第二，合规性方面，部分养老设施项目存在资产权属、土地使用、投资管理手续、备案资质等方面的问题。不同于美国养老REITs的市场化发展，公募REITs以法治化为基本遵循，底层资产为基础设施项目，对于项目的合规性要求较高。结合我国养老基础设施现状来看，拟发行基础设施REITs的项目应为盈利性养老项目（包括盈利性政企合作项目、盈利性民建民营项目）。部分养老项目土地取得方式为划拨用地，土地权属在政府。养老设施REITs以产权类为主，尚未有底层资产为划拨土地发行REITs的先例。对于民建民营项目，部分养老设施在土地规划、消防审核等投资管理手续上，证照手续方面缺失严重。

1014号文要求，纳入养老项目底层资产范围的，应属依法登记并在民政部门备案的养老项目。基于医养结合发展导向，我国养老设施项目可能包括医疗机构，其能否纳入底层资产范围，需要结合医疗机构与底层资产的物理关系、是否具有资质等综合考虑。部分养老机构内设医疗机构，相关场地设置在养老机构运营范围之内，医疗服务相关资产及人员归属养老机构，其设立目的是为了给机构入住老人配套提供健康管理、急诊救护、安宁疗护等服务，一般不具备独立对外开展业务的许可资质。部分养老机构设立有独立养老机构或合作医疗机构，除了配套养老机构所需的医疗护理服务外，还可以独立对外开展营业。如医疗机构与养老设施归属同一法人主体，医疗资产及经营收入是否可纳入底层资产范畴、哪一部分的医疗资产可以纳入底层资产的范畴等问题尚需进一步探讨。

第三，资产规模方面，部分养老设施项目以中小型机构为主，可能难以满足首发和扩募门槛要求。1014号文对于发行基础设施REITs的底层资产规模宽限了要求，对于租赁住房项目和养老设施项目，要求首次发行基础设施REITs项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于8亿元，可扩募资产原则上不低于拟首次发行资产规模的2倍，而因行业共性等原因导致确实缺乏其他可扩募资产的项目，可适当放宽可扩募资产规模要求。尽管如此，资产规模和可扩募资产规模对于大部分养老项目而言，也存在是否能满足门槛要求的障碍和难题。

（四）我国养老设施发行REITs的建议

针对上述养老设施发行基础设施REITs的重难点问题，提出几点实施建议，对我国未来养老设施发行REITs前景进行展望。

第一，做好资产筛选，高度重视底层项目合规性。部分养老设施资产基于历史形成，或由其他闲置低效资产改造、转化而来，可能存在规划调整、用地性质变更、产权登记转移、消防验收缺失等合规性问题。需要加强地方政府部门协同，形成合力，推进合规性手续补办和完善，杜绝将合规风险传递给投资人；另一方面，针对养老设施项目应当办理的特定行业投资管理手续，例如养老机构设立许可、食品经营许可（如包含餐饮服务）、医疗机构备案（如内设医疗机构）等，也应当严格做好合规把关。做好资产筛选，剔除养老基础设施中收益率低、投资规模大、合规手续缺失严重的资产，开展资产剥离和重组相关论证。

第二，考虑多元收益，扩大资产运营收益来源。拓宽项目效益方面，结合底层资产项目业态和特点，可以考虑纳入医疗、康复、护理、老年助餐、老年大学等相关多元化业务，将养老服务的综合效能转化为项目收益。同时解决好养老机构与医疗机构、社区服务组织之间的权属边界、收益和成本分配机制。提升运营服务方面，强化护理人员职业素养和专业能力提升，加大养老服务专业人才培养力度，修炼内功，提升项目运营服务内生价值。

第三，推动资产整合，发挥区域整体效用价值。全域养老是一种综合性、系统性的养老理念，强调在特定区域内，将各类养老资源（包括但不限于养老机构、社区养老设施、医疗服务资源、老年活动场所等）进行全方位整合与协同运作，为区域内老年人提供覆盖全生活场景、全生命周期的优质养老服务，以提升区域整体养老水平与价值。设立区域养老资产整合平台，借助股权合作、委托运营、战略联盟等形式，推动养老资产持有方与运营方深度协作。鼓励大型养老企业通过并购、重组等手段，整合区域内小型养老机构，实现规模化运营，促进资源共享。未来，养老REITs募集资金回收，持续用于收购存量资产和改造提升，形成养老产业可持续发展和良性循环。

二、运用政府和社会资本合作（PPP）模式盘活养老设施

政府和社会资本合作（Public Private Partnership, PPP）是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作模式。引入社会资本，采用PPP模式盘活具备长期稳定经营性收益的养老设施，对于发展普惠型和市场型养老服务、提升养老资产运营效率具有重要意义。

（一）养老PPP政策与主要参与方式

2017年8月，财政部、民政部、人力资源社会保障部联合发布《关于运营政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），是我国关于养老PPP模式的早期政策。

2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，简称PPP新机制），标志着我国PPP工作进入全新阶段。PPP新机制聚焦使用者付费，要求所有PPP项目均应采取特许经营模式实施，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》未单独列示养老基础设施领域，但养老设施改扩建项目也可参照清单精神鼓励吸引民营企业参与。

运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革，有利于形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场。

一是鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等，通过PPP模式转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。

二是鼓励政府和社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年精神文化生活等形式多样的养老服务。支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营，实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营。

三是鼓励养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老服务链，兴建一批养老为主题，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。

（二）养老PPP项目总量和结构

我国养老服务存量PPP项目约300个，绝大多数没有进入执行阶段。根据已停止运营的财政部PPP项目信息平台的不完全统计，截至2022年底全国养老服务设施PPP项目约300个，其中识别阶段180余个，准备阶段40余个，采购阶段项目30余个，执行阶段50余个。

养老服务PPP分为三种服务模式，即养老福利院、医养综合体和大型养老社区。养老福利院是负责接收老人安度晚年的社会服务场所，配备简单的文娱医疗设施，服务对象多为城市三无老人和农村五保老人；医养综合体通常以医院为主体，拓展养老服务功能或以养老院为主体强化医疗康复功能，致力于满足患病或失能老人对养老医护的专业化需求；大型养老社区是集居住、医疗、休闲于一体的养老服务区，具有养老服务综合配套产业功能，通常面向具有中高端养老服务需求的老年群体。

地区分化较为明显，山东省、河南省项目数量和投资额度较多。其中山东省PPP项目多集中在医养综合体和大型养老社区模式。山东、河南、江苏、湖北、江西、陕西等地均有国家级PPP养老示范项目落地；北京、新疆、内蒙古等地PPP项目数量较多，但单笔投资额较小；湖南、吉林等地PPP项目数量较少，但单笔投资额较大。

养老福利院的投资金额逐年下降，医养综合体的投资金额趋于稳定，大型养老社区的投资金额逐年上升。三种服务模式的投资规模变化趋势可能与其不同的市场功能定位有关联，表现为建设内容与服务档次的差别。养老福利院更多发挥保基本的养老作用，以小规模单体建筑为主，配有简单服务设施，因而投资成本不高。医养综合体更加强化医疗服务专业性，需在医院建设、人才引进和设备购置方面增加投资成本。大型养老社区属于规模化园区经营，医养功能齐全，兼具商业价值考量，往往附加生态、文旅、康养等要素，因而建设和运营成本最高。

我国通过PPP参与养老以新建项目为主，而对于存量项目的改造或闲置资源的利用则相对较少。BOT和BOO是较为常见的方式，其中BOT方式运作的项目数量和投资金额占比一半以上；TOT、ROT、TOT+BOT等方式运作的数量较少，占比较低。

回报机制方面，包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三类。据不完全统计，我国过去养老服务设施PPP项目的投资回报方式以使用者付费为主(55~60%)，可行性缺口补助为辅(33~35%)，纯政府付费方式较少（低于5%）。收益分配方式以政府参与分红为主(54%)，高于政府不参与分红比例(46%)。医养综合体和大型养老社区项目的市场化程度和收益水平较高，具有良好的使用者付费基础，政府不仅无须提供财政补贴，还可根据股权比例参与分红；养老福利院的市场化程度和收益水平较低，使用者付费能力较弱，政府通过可行性缺口补贴保证社会资本方获得一定的投资收益，并借助让利分红提高项目融资吸引力，倾向采用“可行性缺口补助—政府不参与分红”的组合。

（三）养老领域PPP的主要困境

回顾我国养老领域PPP发展历程，机遇与挑战并存，总体存在若干发展困境。

第一，养老设施PPP项目周期长、回报慢，投资吸引力有待提高。养老项目本身具有前期投入较大、利润率较低和回报周期较长等特点；加之我国养老产业尚处于起步阶段，商业模式和盈利模式尚不清晰，多数项目短期内难以实现现金流自平衡；部分项目依靠政府方提供的划拨或相对便宜的公益用地维持运营，项目对社会资本方的吸引力有待进一步增强。

第二，整体发展不足，行业和区域发展不均衡。从地域分布来看，PPP模式在我国养老领域的发展比较有限。现有20余个省份将PPP模式应用于养老领域，多为经济发达地区，但地区分化较为明显、整体推进速度较为缓慢。部分地区存在地方政府对PPP模式认识不足的情形；在已有PPP养老项目的省份，存在农村养老产业发展相对滞后于城市养老产业发展的问题。

第三，老年人支付能力较弱，与使用者付费机制存在冲突。部分养老项目的土地和地上建筑物一般为公益资产，不具有抵押权，因而对项目的自偿性要求较高。养老领域PPP以使用者付费为主，但部分项目难以真正实现项目现金流的自平衡，即项目未来产生的现金流收益无法完全覆盖其投资成本。

（四）符合新机制要求的养老PPP实施建议

PPP新机制强调激发民间投资活力，防范和化解地方政府隐性债务风险。结合养老行业的运作体系与机制，对在PPP新机制背景下政府和社会资本合作参与养老设施项目提出实施建议。

第一，充分吸引民营企业参与，激发民间资本运营活力，提升运营管理效率。PPP项目兼具公益性和经营性的双重属性，可以探索建立民间资本参与PPP项目清单制度与容错机制，充分激发市场活力，支持各类市场主体按市场化原则积极参与养老服务，完善社会化运营机制和扶持政策落实评价机制，建立市场化机制以保障PPP项目收益稳定性；同时充分鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，鼓励特许经营者充分挖掘项目市场价值，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，提升项目投资收益。

第二，健全服务机构价格形成机制，推动建立行业统一的补贴机制和标准，支持普惠型养老服务发展。PPP新机制在回报机制方面聚焦使用者付费。养老项目公益性属性较强，且面向老年人这一弱势群体收费，完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资的形式，盈利能力总体较弱。一方面，需立足普惠养老服务的可负担性和可持续性，综合考虑服务机构实际成本、政府补助、当地收入水平、群众承受能力、市场供求状况、服务机构性质等因素，健全完善普惠养老服务机构价格形成机制。另一方面可以探索研究长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接。需要说明的是，养老领域PPP项目所设置的运营补贴，应当是针对行业设置的统一补贴，不能是针对于项目本身的个性化补贴，PPP新机制下的运营补贴政策和标准将更加统一和透明。

第三，依法合规实施特许经营，打造“少而美”示范项目。作为经济体制改革的核心内容之一，投融资体制改革催生和发展了适合国情的PPP模式。过去十年养老领域PPP实施一定程度上起到改善养老公共服务、拉动有效投资的作用，但是在实践中也出现了一些亟待解决的问题，例如PPP项目范围泛化、收费和定价缺乏依据、补贴机制不明确等。一方面，优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活养老设施存量资产，提升服务质量和效率，发挥市场化机制作用，同时鼓励符合条件的国有企业规范参与TOT等盘活存量资产特许经营项目；另一方面，严格落实PPP新机制规范实施要求，聚焦使用者付费，不能在盘活养老存量资产的过程中新增地方政府隐性债务等各类风险，依法合规打造“少而美”示范项目。

三、利用闲置低效资产发展养老服务

利用存量资源兴办养老服务设施是在土地资源刚性约束下增加养老服务设施供给的重要途径。存量资源包括存量的商业、办公用房或工业、仓储用房；转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心等；以及其他适合用于作为养老服务设施的存量资源。

（一）养老领域挖掘闲置低效资产政策要点

近年来，国家和各地出台了相关政策文件支持利用存量资源发展养老服务，通过整合改造闲置社会资源，有效增加供给总量，推动养老服务业发展提质增效，更好地满足社会日益增长的养老服务需求。

早在2016年，民政部、国家发展改革委等11个部委联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号）提出，充分挖掘闲置社会资源，引导社会力量参与养老服务设施改造，为全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系目标提供物质保障。

中共中央、国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》，以及国家发展改革委等八部委《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，均明确要统筹利用存量资产，挖掘闲置或低效资产，推动存量资产高效转型。一是支持各类市场主体积极参与养老服务。二是鼓励多元化利用和创新模式。三是布局系统性规划与政策协同。

在中央政策的引领下，各地相继出台了优化实施路径和办理流程。代表性地方政策包括：2017年，江苏省民政厅联合省自然资源厅等12个部门印发《关于整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，提出“改造利用现有闲置厂房、社区用房等兴办养老服务设施，并对其提供支持措施”。2019年，上海市出台《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，根据存量资源的具体条件，结合建设管理相关要求，提出可能的实施路径。

（二）养老领域挖掘闲置低效资产内容

存量资产转型方向较多，可以转型养老的存量资产主要包括：工业用地、社区服务用地、公共事业用地、公益用地、烂尾楼盘、办公楼、公用设施用地、存量酒店及度假村、集体用地、旅游用地等。

养老领域挖掘闲置低效资产代表性方向之一：工业用地、公共事业用地和办公楼，部分央企及地方国企，根据自有存量用地的特色属性，通过各种合作开发模式，探索出存量资产盘活开发养老服务项目的轻资产运营模式新路径。

养老领域挖掘闲置低效资产代表性方向之二：闲置的商业、办公、工业、仓储，鼓励多元化利用和创新模式，支持将存量房屋和社区用房改造为普惠养老机构；同时鼓励农村地区通过改造闲置校舍、敬老院等建设普惠性养老机构。

养老领域挖掘闲置低效资产代表性方向之三：废弃厂房、社区用房、城市经济型酒店，根据存量土地的具体条件，因地施策，制定具体的改造支持和优惠措施。对于利用存量建筑与养老服务设施建筑结构差异较大的物业，探索采取城市更新的事实路径；对于商办、社区用房等兴办的，在确保结构安全、消防安全基础上，可暂不改变规划和土地性质，临时改变建筑功能用于养老服务。

（三）养老领域挖掘闲置低效资产的实施建议

第一，产业导入方面，存量资产改建养老服务的核心是“养”。在产业转型与活化利用的基础上，存量资产盘活应更加注重落地康养产业内容的设计与落地，而不能陷入传统地产开发快销赚快钱的旧有模式。

第二，功能定位方面，与传统住宅物业的目标定位不同，存量资产转型养老项目开发中应更加重视医疗健康管理、文化娱乐及家政物业等软服务，需要企业大力投入和整合资源。

第三，盈利模式方面，考虑到存量资产转型养老服务项目，其土地性质和定位不同，项目盈利模式涉及产权销售、租赁、持有经营和混合经营等不同模式，应当综合因素合理平衡收益和风险承担机制。

第四，资源整合方面，养老项目一般投入周期较长、投入资金较大，需要整合大量的产业资源，政府配套政策以及行业标准尚没有明确路径指引。在盘活存量资产转型做养老服务实践中应做好社会资源整合，创新解决问题。

四、小结

我国养老机构可划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型。为解决养老资源短缺、提升养老服务质量，亟需多管齐下、质效并举盘活养老领域存量资产。REITs、PPP和挖掘盘活闲置低效资产，在养老项目适用范围、所需要解决的问题等存在不同，应结合项目微观条件和产业资源整合等方面，依法合规和因地制宜选择合适方式。

REITs发行方面，一是做好资产筛选，高度重视底层项目合规性，依法合规解决养老设施资产权属和养老机构资质等方面的共性问题。二是考虑多元收益，扩大资产运营收益来源。养老REITs投资价值应综合考虑抗经济周期能力和项目持续稳定收益能力。三是推动资产整合，发挥区域整体效用价值。为更多具备条件的养老设施项目提供机会。

PPP新机制实施方面，一是充分吸引民营企业参与，激发民间资本运营活力。二是推动地市级以上人民政府或行业主管部门探索建立行业统一的补贴机制和标准。三是依法合规实施特许经营，打造“少而美”示范项目。

挖掘闲置低效资产方面，一是老有所“养”，做好养老产业内容设计与落地，在适老化改造的规划、设计、配套设施和设备中体现生态、环保、安全、体贴等特点，多元化养老功能；二是重视服务，在医疗健康方面大力做好资源整合；三是守正创新，在解决好地产转性和重新利用的基础上，因地制宜合理平衡盈利模式和收益分配机制。

青马研习第三小组

组员：张雪飞 徐姝祺 石骁 沈文轩 马天泽 袁小舒 许佳琪

指导老师：徐成彬